PPP下一步怎么走？看財政部官方摸底調研報告

關于完善政府和社會資本合作模式的調研報告

為大力推動政府和社會資本合作（PPP）項目規范實施、加快落地，確保PPP改革取得更大成效，2016年底我們對河北、江蘇、山東、安徽、河南、湖南、貴州、云南、內蒙古、甘肅10個省（區）PPP工作情況進行了調研。

一、相關省（區）推進PPP工作的主要做法

從調研情況看，各地區積極謀劃、主動作為、大膽創新、多措并舉，形成了一些好經驗、好做法。

（一）注重觀念轉變。很多地區高度重視PPP工作，不再將PPP模式作為單一的融資工具，而是從全面深化改革的高度，充分認識PPP模式對于推動國家治理能力現代化、深化供給側結構性改革、激發經濟發展動能的重要意義，并將其作為本地區穩增長、調結構、惠民生的重要抓手。許多地區都是一把手親自抓、親自管，自上而下、高位推動PPP工作。比如，河南開封市表示，做好PPP工作要分“想明白、弄明白、干明白”三步走，結合本地區發展實際提前謀劃、統籌推進；云南大理州將推廣PPP模式作為實現跨越式發展的重要機遇，圍繞洱海環境治理，打造PPP示范項目群，發揮區域整合和規模效應，僅2016年完成的投資就與整個“十二五”時期持平，把過去“有想法、沒辦法”的事變成了現實。

（二）注重組織保障。針對PPP項目覆蓋領域廣、涉及部門多、協調難度大的客觀情況，很多地區都建立了層次清晰、分工明確的組織保障體系。一是建立專門機構。河北、河南、云南、內蒙古、甘肅等地，建立PPP中心或PPP辦公室等專門管理機構，明確主體責任，加強上下聯動，促進工作落實。二是建立協調機制。江蘇、河南、湖南、貴州、云南、內蒙古等地，在省、市、縣三級政府成立PPP工作領導小組，或者建立聯席會議制度，由政府領導掛帥，明確牽頭部門和部門分工，確保形成合力。三是建立督查機制。河北、江蘇、安徽等地，將推廣PPP模式列為深化改革重點工作，并定期督查任務進展情況。

（三）注重建章立制。各地區在及時轉發國家相關政策文件的基礎上，結合實際情況，制定了本地區的實施意見和具體措施，為PPP項目規范實施提供了制度保障。比如，貴州省建立了以省政府實施意見為統領，以行業主管部門實施方案、市縣實施辦法、項目庫管理辦法、PPP基金、獎補政策為配套的“1+N”制度框架；甘肅省政府出臺了實施意見，明確了推廣PPP模式的部門職責分工和保障措施；云南省制定了PPP項目支出事項統計辦法，監測項目對今后財政支出的影響，建立分級預警機制，切實防范財政風險。

（四）注重政策扶持。一是施行獎補政策。很多地區對財政部和省級示范項目，給予費用獎補、貸款貼息等支持。比如，江蘇省對規范實施、按期落地的示范項目，按社會資本出資的1%-5%給予獎勵，2016年度共撥付資金1億元，支持項目23個。二是試行強制識別。比如，河北省要求使用財政專項資金的省級項目，都進行PPP模式強制識別論證，促進PPP模式推廣應用。三是加強融資支持。江蘇、山東、河南、貴州、內蒙古等地，建立了省級PPP基金，并帶動各地市設立子基金，撬動更多社會資金參與PPP項目；江蘇、河南、湖南、貴州、云南、內蒙古、甘肅等地，與中國PPP基金積極對接項目，爭取融資支持。此外，安徽省還鼓勵省擔保集團開展“擔保+PPP”業務，為政府履約提供擔保。

（五）注重項目落地。一是做好項目儲備。河北、山東、河南、湖南等地，依托財政部PPP綜合信息平臺，加強項目庫、咨詢機構庫、專家庫和信息平臺“三庫一平臺”建設，嚴格篩選項目，做好項目儲備。二是強化項目管理。各地區按照財政部統一要求，建立了跟蹤指導、對口聯系和動態管理機制，強化PPP項目的監督管理。湖南長沙縣還建立了PPP領導小組聯審會、縣長辦公會、縣委常委會三級決策機制，要求重大PPP項目經三級決策后方可實施。三是創新合作模式。各地區通過項目打包、“肥瘦搭配”等方式，提升項目吸引力。山東、湖南、云南、內蒙古等地，還積極爭取世界銀行、全球基礎設施基金等國際金融組織的資金支持。四是加強正面引導。各地區注重經驗總結，涌現出“污水處理廠網一體”的安徽池州模式、“市政道路按效付費”的河南洛陽模式、“小縣城辦大事”的山東寧陽模式等典型，對本地區乃至全國PPP工作，發揮了示范帶動作用。

二、取得成效與存在問題

（一）推進PPP工作取得積極成效

隨著PPP項目逐步落地，PPP模式在激發市場活力、促進公共服務提質增效等方面的作用日益顯現，各地區推進PPP工作的信心和主動性不斷增強。

一是推動項目加快落地，發揮穩增長作用。截至2016年底，10省（區）納入財政部全國PPP綜合信息平臺的項目共計6677個，總投資規模約8.2萬億元，覆蓋能源、交通、市政、水利、農林、環保、教育、文化、醫療衛生、養老等全部公共服務領域。其中，已有711個項目落地，總投資規模1.3萬億元，當年完成投資超過4000億元，與年初110個項目落地、總投資規模1508億元相比，落地速度明顯加快，穩增長作用逐漸顯現。

二是提升公共服務質量，實現惠民生目標。PPP模式能夠“讓專業人干專業事”,發揮社會資本的技術、管理優勢，有利于提升公共服務質量和效率，推動供給側結構性改革。比如，河北張家口市橋西區集中供熱項目引入民營資本后，優化管理方式，推行節能降耗，當年實現扭虧為盈，并且室內平均溫度提高了2.1攝氏度，居民每年還可免費享受延長半個月供暖期的福利，投訴率減少了80%;河北唐山市大劇院項目，借助北京保利劇院的市場化管理手段和演出資源優勢，推出了多種類、高質量的國內外優秀劇目，受到了市民的廣泛歡迎。

三是激發市場發展活力，支持企業轉型升級。在公共服務領域推進PPP改革，可以打破市場準入限制，拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，激發市場主體活力和潛力，使企業從“微笑曲線”低端向高端發展。比如，在河南洛陽市古城改造項目中，原先從事建筑行業的民營企業作為社會資本，參與PPP項目合作，從單一施工企業轉型為集建設、運營、管理于一體的城市綜合服務供應商，實現了企業發展的華麗轉身，增強了市場競爭力和持續發展能力，企業負責人感慨PPP模式賦予了企業“第二次生命”.

四是促進政府職能轉變，提升公共管理水平。在PPP模式下，政府由公共服務提供者轉變為監督者，會減少對微觀事務的直接參與，騰出更多精力去加強監督、優化服務。政府管理方式也從粗放式的“被動買單”,變為精細化的“主動服務”,會帶動管理手段的升級和干部隊伍素質的提升。比如，安徽池州市將PPP業務能力作為干部考核的重要指標，鼓勵干部轉變觀念、主動作為，積極推進PPP項目，從實施效果看，群眾對公共服務質量的滿意度明顯提升，對政府管理能力更為認可；內蒙古赤峰市通過環城水系治理PPP項目，整合了農業、水利、環保等多個專項資金，打破了部門條塊分割管理的“痼疾”,提高了公共管理水平和資金使用效益。

（二）推進PPP工作仍存在一些問題

一是項目實施不規范。一些地區觀念轉變不到位，缺乏市場觀念和平等合作意識，仍然按照招商引資或政府投資的思路推進項目，把PPP單純作為融資工具，增加了地方政府性債務風險隱患，主要表現形式為：通過政府溢價回購、承諾固定收益甚至BT模式與社會資本開展項目合作；降低運營績效考核要求，允許社會資本在項目建設期內迅速回籠大部分資金，實現變相退出；通過名股實債、政府劣后兜底等方式設立各類基金；刻意規避PPP管理要求，借道政府購買服務等方式變相上項目；“重數量、輕質量”,急于上馬項目，在物有所值評價、財政承受能力論證等方面把關不嚴、流于形式，甚至不計成本、過度承諾。

二是法律政策不健全。目前，我國缺乏PPP專門立法，現行制度層級偏低、效力較弱，各方權益難以通過法律途徑得到有效保障，社會資本對PPP項目長期合作心存顧慮。同時，價格、土地、融資等方面配套政策有待完善，尚不能滿足PPP項目發展需要。比如，污水、垃圾處理費開征率、征收標準和征繳率偏低，難以覆蓋項目運營成本；PPP項目融資方式相對單一，現有金融服務與項目融資需求不匹配。此外，教育、醫療等社會領域公益屬性較強，市場整體發育不足，推廣PPP模式亟需加強政策指導。

三是能力建設不到位。PPP工作內容新、專業性強、復雜程度高，對政府管理能力提出了更高要求。盡管許多地方都成立了專門管理機構，但多數“有名無編”,存在專職人員不足、專業人才匱乏、項目經驗有限、干部隊伍穩定性不高等問題。特別是，一旦出現政府換屆、人員更迭等情況，就容易出現人才斷檔等問題，影響PPP工作推進。同時，政府智庫建設和技術支撐有待加強，從第三方機構獲得的智力支持相對不足。咨詢服務市場發育也不夠成熟，咨詢機構水平參差不齊，存在服務質量不高、違反職業道德等現象。

三、下一步工作考慮

PPP作為一項綜合性改革舉措，承載了推進供給側結構性改革、落實“放管服”目標、促進公共服務提質增效的多重任務，對各地區各部門的改革魄力和治理能力都提出了更高要求。為更好地推進PPP工作，需要進一步深化認識、凝聚共識，正確處理好以下幾個關系：

一是把握好速度與質量的關系。PPP項目投資規模大、合作周期長，涉及政府與社會資本的雙向選擇，需要進行充分的前期準備和合同談判，才能確保雙方長期穩定合作，持續有效提供公共服務。為此，推進PPP工作，既不能只求速度、不求質量，也不能因噎廢食、止步不前，而是要用發展的、長遠的眼光，平衡好速度與質量的關系，促進PPP事業在規范中發展、在發展中規范。

二是把握好整體與局部的關系。當前，PPP工作整體態勢良好，但局部發展仍不平衡。從行業看，市政、交通、環保等領域項目較為成熟，項目數量和投資規模占比均超6成，而教育、醫療等領域項目推進相對較慢。從區域看，欠發達地區需求更迫切，推進PPP工作動力更足。針對上述情況，既要允許各地區根據區域發展階段和實際，因地制宜、循序漸進，又要鼓勵條件成熟的地區和行業，大膽推進、全面鋪開，實現PPP模式廣泛應用。

三是把握好國有與民營的關系。我國實行以公有制為主體的經濟制度，公共服務長期依賴政府部門、事業單位和國有企業提供。民營資本通過PPP模式，開始逐漸進入公共服務領域，真正實現了體制機制上的破冰。據統計，在10省（區）170個已錄入簽約社會資本信息的入庫落地項目中，民營資本參與的項目共75個，項目投資額1396億元，占比分別為44%和29%.但是，資本密集型行業和大型項目由國有企業主導的局面，短期內難以打破，民營企業參與的項目仍以中小項目為主。從中長期看，推進PPP工作，需要加大對民營資本參與PPP項目的引導和扶持力度，以更好地激發市場活力，實現公共服務提質增效的初衷。

四是把握好建設與運營的關系。歸根到底，PPP模式不是單純的融資搞建設，更要考慮項目建成后的運營服務質量。客觀上講，在推廣PPP初期，政府和社會資本往往側重于項目建設，容易忽視后續運營服務，存在重建設、輕運營的傾向。為此，要在繼續推進ppp項目建設的同時，堅持產出結果導向，建立績效指標體系，加強運營績效考核，確保提升公共服務質量和效率。

下一步，我們將重點做好以下工作，推動PPP改革取得更大成效。

一是加強規范引導。評估完善PPP操作指南、物有所值評價指引、財政承受能力論證指引等制度，劃清PPP與政府購買服務的界限，扎緊制度籬笆，掃除制度盲點，以制度建設促項目規范。進一步加強地方政府債務管理，完善中期財政規劃管理和政府綜合財務報告制度，嚴格預算執行監督、合同履約監管和公眾監督，防止地方政府借PPP變相融資。要強化產出績效導向，建立分行業項目績效考核與監督管理體系，確保PPP項目全程有監督、有考核、有驗收。

二是完善法律政策保障。堅持統一立法、統一市場的原則，積極推動出臺PPP條例，厘清政府與市場的關系，從法律上增強各方特別是民營資本參與PPP的信心。盡快完善投資審批、價費機制、土地劃轉、資產管理等配套政策，優化項目流程，破除政策瓶頸，適應PPP項目發展需要。進一步拓寬PPP項目融資渠道，鼓勵金融服務創新，發揮財政資金和PPP基金的引導作用，推動更多PPP項目落地。

三是提高民營資本參與度。加強PPP項目全流程信息公開，堅持公開競爭性方式選擇社會資本，杜絕不合理的準入門檻和各種形式的所有制歧視，消除民營資本參與PPP項目的隱性壁壘。加快政府誠信體系建設，完善中長期預算管理和政府綜合財務報告制度，嚴格預算執行監督和合同履約監管，為民營企業進入吃下“定心丸”.將民營資本參與度作為工作考核和獎勵評價依據，完善以獎代補等相關扶持政策，發揮1800億元PPP基金引導作用，優先支持民營資本參與的PPP項目。要鼓勵民營資本通過組建聯合體、參與工程分包、服務分包等方式，提高參與PPP項目的競爭力和成功率。

四是加強能力建設。加強對各級領導干部尤其是黨政一把手的PPP政策理論培訓，通過專題研討、案例教學等方式，提升認識水平和綜合素質。加快政府PPP智庫建設，拓寬智力合作和人才交流渠道，推行專業人才培養計劃，增強干部隊伍業務能力。依托全國PPP綜合信息平臺，加強PPP項目全過程信息公開，主動接受社會監督，引導咨詢機構提升服務水平、加強行業自律，強化咨詢服務對PPP項目全生命周期管理的智力支撐。